——28家建安企业调研印象

文/2233.com调研组

       “以审计结果作为工程竣工结算依据”，对施工企业来说已不是新课题，但却是沉甸甸的课题。这源于施工企业对它有太多的呼声和诉求。

       近年来，一些省市的人大常委会陆续出台地方性审计条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目，“以审计结果作为工程竣工结算依据”。设立条规的出发点是为了保护国有资产不流失、监督财政资金合理使用。但是几年的实践证明，这一规定模糊了法规界限，有损自愿、公平、公正的市场交易原则，严重的伤害了施工企业的合法权益。

       关注和反映企业的呼声和诉求，是协会的重要职能之一。去年5月，中国建筑业协会会商全国和地方26家行业协会，专门进行了调查研究，并拟文《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》（简称函报），上书全国人大常委会法制工作委员会（简称人大法工委）。笔者所在协会，是联名上书单位之一。

       这篇函报站在法理的高度，从《审计法》的审计监督职能、《合同法》的平等自愿原则、司法实践的判案原则，以及改革发展方向等方面晓以利害，道理服人。函报请求人大法工委对上述地方性法规进行立法审查，并建议予以撤销。

       因为“以审计结果作为工程竣工结算依据”，涉及众多施工企业的合法权益，一直是我们联合会关注的重要问题。

       最近，围绕这个问题，我们对在京的28家企业进行了一番调研。28家企业规模不同，既有大型特大型施工总承包企业、也有中小型专业承包企业，有中央在京企业，也有市属企业；所有制关系不同，含有国有独资企业、混合所有制企业、民营企业和集体所有制企业；从经营范围上，有房建施工、市政施工、机电安装等传统产业，也有水务环境处理等新兴企业。

       我们的调研，是围绕“以审计结果作为工程竣工结算依据”带来的影响，企业对此的评价、意见和诉求进行的。调研运用了统计分析的方法。通过分析调研收集的一批数据，笔者对“以审计结果作为工程竣工结算依据”带来的问题，认识更加深切，印象更加深刻。

       一、“以审计结果作为工程竣工结算依据”的做法，向社会投资项目成蔓延之势。

       据统计，28家企业自2010年1月至2015年12月共承建了10704项工程（含北京和外省工程）。其中，政府投资和以政府投资为主的建设项目3703个，占承建工程总数量的34.60%；社会投资的工程6869个，占承建工程总数量的64.20%。（见图1）

图1：2010-2015年建筑企业承建工程量（含北京和外省工程）

       从统计可见，“以审计结果作为工程竣工结算依据”的项目共有3530个。其中，政府投资和以政府投资为主的建设项目有2082个，占项目总数的58.98%；社会投资的工程有1448个，占总数的41.02%。（见图2）

图2：“以审计结果作为工程竣工结算依据”的项目占比情况

       地方人大通过的条例，规定的是政府投资和以政府投资为主的建设项目，需“以审计结果作为工程竣工结算依据”；并没有要求社会投资建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”，但是有41.02%项目接受了审计的结果作为竣工结算的依据。41.02%的覆盖面还是蛮大的。

       有一家企业几年中共承接了548项工程，其中属于政府投资或政府投资占主体的项目192个，占比35.04%；可是548项工程的施工合同中，明确约定“审计作为工程竣工结算的依据”的项目高达410个，占比74.82%。

       调研时我们了解到，有5个企业的83项工程，原本招标文件没有“以审计结果作为工程竣工结算依据”的约定。合同谈判时，业主执意要求增加该条款。如果不从，将被“取消中标资格”。施工单位无奈，被迫接受“审计作为工程竣工结算的依据”写入合同条款。可以想见，业主手握“审计作为工程竣工结算的依据”的尚方宝剑，该是何等强势。

       现实摆在这里，政府项目竣工结算需“以审计结果做依据”的效能密码和示范作用，很快被聪明的业主破译和效仿。因为这个规定，不仅使业主的风险降到最低，而且死死的卡住了施工单位的资金脖颈，焉有不从的道理和不好办的事情。

       这不禁使笔者想起了颇受争议的“工程质量保证金”。这是建设部、财政部于2005年出台《建设工程质量保证金管理暂行办法》（建质[2005]7号）中规定的。该办法第7条规定 “全部或者部分使用政府投资的建设项目，按工程价款结算总额5%左右的比例预留保证金。社会投资项目采用预留保证金方式的，预留保证金的比例可参照执行。”有了这个规定，“工程质量保证金”很快覆盖了所有建设项目。笔者不解的是2005年出台的“暂行”规定，居然“暂行”至今。笔者曾在该文件推行9年时，专门就工程质量保证金对40余家企业做过调研。调研的结果，令人不忿和忧愁的思绪久久挥之不去。7号文件第九条、第十条明明规定了“质量保证金的返还”，可是照此办理的是凤毛麟角。通行的行情是，工程结算总价5%的“工程质量保证金”，被以种种理由拒付不还。40余家企业没有一家不被拖欠，拖延的时间少的二年，一般三、五年；拖欠质量保证金的金额，少的大几千万，二、三亿不新鲜，多的十几个亿、二十多个亿。

       “工程质量保证金”有到期返还的规定，结果尚且如此，而“以审计结果作为工程竣工结算依据”的条例中无此规定，那么结果会如何？

       二、“以审计结果作为工程竣工结算依据”的项目，工程款拖欠日甚，数额惊人。

       调研中，企业的同志说，这个条例，为业主拖延竣工结算和工程款支付，披上“合法外衣”。

       调研发现，“以审计结果作为工程竣工结算依据”的项目，因二、三不能审结；或“一审不行又二审，二审不行安排三审”，“没完没了”，施工企业竣工结算被拖欠的情况呈增长的态势，且金额巨大。企业的同志抱怨说，“拖欠一年家常便饭”，“拖欠二年司空见惯”，“拖欠三年见怪不怪啦”。如果说“工程质量保证金”使企业的周转资金陷入困境，那么竣工审计结算拖延，使企业的周转资金更是难上加难。

       统计发现，28家企业承建的648个政府投资或以政府投资项目，存在因审计拖延导致拖欠工程款问题，占拖欠工程总数的54.09%。其中，拖欠2年的项目有207个，涉及金额1750308.66万元。拖欠3年的项目有89个，涉及金额738811.9万元。拖欠3年以上的项目有94个，涉及金额783321.6万元。合计390个项目共拖欠资金为3272442.16万元。（见表1）

表1：政府投资或以政府投资项目拖欠工程款情况表

       甚至有些项目被拖欠5年、6年，甚至8年。项目早已投入使用，竣工结算仍未完成。像个别2008年奥运工程的余款至今还没有结清。

       28家企业承建的550项社会投资项目，也因审计拖延导致拖欠工程款问题，占拖欠工程总数的45.91%。其中，拖欠2年的项目有172个，涉及金额669591.13万元。拖欠3年的项目有77个，涉及金额423897.68万元。拖欠3年以上的项目有53个，涉及金额232601.5万元。合计302个项目共拖欠资金达到1326090.31万元。（见表2）

表2：社会投资项目拖欠工程款情况表

       以上28家企业承建的1198项工程，因为竣工审计拖延，所以发生施工企业的结算款被拖欠问题。被拖欠2年以上的资金总计高达4598532.47万元。

       这些被拖欠的巨额资金，凝结着多少工人兄弟抗严寒、战酷暑的汗水，包含着多少管理人员呕心沥血、“白加黑”的付出。这些巨额资金里，包括待付的农民工工资、供应商的货款、企业员工的薪资福利和企业翘首以待的利润。如此巨额资金，不能按时收回，造成企业资金周转艰难，谈何集中优势资源办大事，支撑转型升级，拓展PPP业务？

       大家知道，今年5月1日起，建筑行业实现了营业税改增值税。增值税管理有一条规定，到了约定的纳税时间，无论你是否收到了工程款，必须纳税。竣工结算拖延，工程款支付拖欠，增值税必须按时缴纳。这无疑使周转资金十分紧张的企业雪上加霜。

       真是难为了企业，没有任务千方百计找任务；尽心竭力干完了活儿，迟迟收不回钱；无奈只得拆了东墙补西墙。这样一副亚健康的状态，谈何健康持续发展？真要是按规矩办理，入不敷出，已经大大超过了企业的注册资本金，该有多少企业濒临破产清算的境地。

       三、“以审计结果作为工程竣工结算依据”，使施工企业丧失申辩权，苦不堪言。

       企业的同志说，“以审计结果作为工程竣工结算依据”，还给企业带来两大危害。

       （一）“以审计结果作为工程竣工结算依据”，遵循审减不审加的游戏规则，严重侵害企业利益。

       目前，审计工作多为社会咨询事务所承担。政府项目的竣工结算审计，大多从资源库中随机抽取或聘请上述咨询单位来完。

       这些咨询事务所是要盈利的。对待“以审计结果作为工程竣工结算依据”的项目，他们的收费方式大多是按“审减额提成”，审减的金额越大，他们的提成越多。承担审计的咨询事务所由业主聘请，业主与咨询事务所为雇佣关系。

       企业的同志告诉笔者，承担审计的咨询事务所追求高审减额，不可避免的会违背审计的公平、公正原则。加之他们没有参与工程全过程，不了解“复杂多变”的建设过程，不了解洽商变更的“细枝末节”，所以他们很难公正的作为第三方对工程造价进行审核。

       实践中，他们基本是对施工企业已经与业主确认的结算造价进行审减；有些甚至推翻过程中监理和业主已经签字确认增加的洽商变更价格。这种做法，“令施工企业蒙受很大的经济损失”，还“造成不能真实的反映建筑市场的造价水平”。

       不仅如此，由于审计迟迟没有结果，而施工企业配备的专业人员却不能减少。“他们要在岗候审，提供支持”，所以企业管理成本大大增加，不断蚕食企业利润。有些项目好不容易审计完了，可是工程款支付时“只还本不付息”（审计期间发生的利息），企业利润再次被蚕食。

       （二）“以审计结果作为工程竣工结算依据”，使施工企业被剥夺话语权。
       
       根据《审计法》的规定：被审计单位对终审结论和决定不服的，可以向终审机关或者其上级审计机关提出申诉。而持有和出具“审计决定书”才能进行申诉。

       问题是，被审计单位是业主，不是施工企业。因此“审计决定书”交不到施工企业手里。所以对施工企业来说，审价结果基本是不可诉的，因为你手里没有依据——“审计决定书”。

       企业的同志告诉笔者，即使能诉，也无法解决问题。因为行政诉讼的判决，采取不代替行政机关做决定的原则，法院不可能改变审计结果。

       一份施工合同的履行，应是业主和施工企业的共同行为。而“以审计结果作为工程竣工结算依据”引发的冲突与纠纷，只能是施工企业独立承担一切责任和后果。施工企业有口难辩，欲告不成，严重违背了合同主体自治、平等、协商的法律原则。

       应该说这次调研成果，为函报提供了有力的佐证。

       四、解决问题之道：要么予以撤销，要么修改完善。

       企业的同志答得很干脆，解决问题就是两条出路，一是撤销，二是完善。法规和条例的制定者必须考虑大局效应，千万不能只考虑局部利益，而伤了支柱产业、重要纳税人的利益，不能伤害千千万万劳动者的合法权益。

       （一）予以撤销。既然“以审计结果作为工程竣工结算依据”带来这么多消极的副作用，企业的同志一致呼吁“予以撤销”。

       （二）修改完善。企业的同志说，如果条例不撤销，就必须修改和完善，去除条例造成的副作用。他们建议考虑和增加如下内容：

       一是“不得以审减作为唯一的游戏规则”。要保护和尊重施工企业的话语权。

       二是，条例必须设定审计期限，超过规定的期限，业主不仅承担违约责任，计付利息，还等于默认事先施工企业与业主商定的结算价格，或施工企业提交的结算价格。

       三是，建立和实行“过程审计制度”，或进行“投资全程跟踪监督试点”制度。

       四是，审计机关和承担审计任务的咨询事务所应当提高综合素质，特别是专业素质。严格筛选，使用咨询事务所。

       五是，修改完善条例时，一定多听听施工企业的意见。

       （三）以改革的思路，创新管理规则。笔者认为，除了上述“予以撤销”和“修改完善”两条出路外，控制工程造价，保护国有资产不流失，监督财政资金合理使用，必须与时俱进和因时而变，从创新游戏规则、创新管理规则上想办法。

       不断发展的互联网技术，特别是BIM技术的推广使用，是对传统建筑施工管理的革命。BIM技术已经推广使用在建筑设计、招标投标、设计交底、核量计量、加工订货、过程计量、竣工结算、数字移交、物业管理等全生命周期。它显示出来的高效、精准、实用，已得到业界的广泛认可。

       英国皇家特许建造学会资深会员、英国皇家特许建筑学会（CIOB）前副首席执行官迈克•布朗先生介绍说，BIM是一种新式的国际建筑语言，是一种共享的知识资源。英国政府要求到2016年所有的政府投资建设项目都要达到BIM二级标准。

       勇于创新的部分北京市属和央企单位，在推广使用BIM方面积累了许多成熟经验，发挥了引领示范作用。

       建议研究、总结他们的经验，创新和完善相关法规、制度和游戏规则，取代并不受欢迎的“以审计结果作为工程竣工结算依据”的做法。

执笔人：刘国柱、姜婉婷